Útgjaldarammar
Markmið rammafjárlagagerðar er að efla stefnumótandi hlutverk stjórnvalda og að tryggja betur að mörkuð stefna nái fram að ganga. Gerist það með þeim hætti að allir aðilar sem koma að undirbúningi og framkvæmd fjárlaga — ríkisstjórn, ráðuneyti, stofnanir og Alþingi — þurfa að taka mið af þeim takmörkuðu fjármunum sem eru til ráðstöfunar hverju sinni og axla þá ábyrgð að velja á milli verkefna og forgangsraða þeim. Í megindráttum byggir tilhögun fjárlagagerðarinnar á því að ríkisstjórnin ákveður heildarútgjöld ríkissjóðs og útgjaldaramma fyrir hvert ráðuneyti — hámarksútgjöld þeirra á fjárlagaárinu — áður en fjárveitingum er úthlutað til einstakra stofnana og verkefna. Rammarnir eru síðan lagðir til grundvallar við fjárlagagerðina á öllum stigum stjórnsýslunnar. Einstakir ráðherrar og ráðuneyti bera þannig fjárhagslega ábyrgð á forgangsröðun og skiptingu útgjalda milli stofnana og verkefna í fjárlagafrumvarpi innan þeirra marka sem rammarnir setja. Við afgreiðslu fjárlaga tekur Alþingi afstöðu til þeirrar skiptingar. Þegar kemur að framkvæmd fjárlaganna er ráðuneytum og forstöðumönnum stofnana síðan ætlað að sjá til þess að útgjöld haldist innan settra fjárheimilda. Þessi stýring á ríkisfjármálunum með tilstyrk útgjaldaramma miðar að því að skipa stefnumörkun ríkisstjórnarinnar í fyrirrúm.

Langtímaáætlun
Rammafjárlagagerð byggir á því að stjórnvöld leitast við að ákvarða framvindu ríkisfjármálanna fyrirfram. Til þess þarf að horfa lengra fram á veginn en til næsta fjárlagaárs. Er því lögð vaxandi áhersla á að greina útgjaldahorfur og að móta ríkisfjármálastefnu til nokkurra ára miðað við þau markmið sem sett eru um heildarafkomu ríkissjóðs og útgjaldaáherslur í einstökum málaflokkum. Í nýjum lögum um fjárreiður ríkisins er kveðið á um að sérstök langtímaáætlun um ríkisfjármál skuli jafnan lögð fram með fjárlagafrumvarpi, þar sem fram komi horfur um þróun tekna, gjalda og skuldsetningar ríkissjóðs. Áætlunin myndar umgjörð um flesta aðra þætti fjárlagaferlisins. Við setningu ramma fyrir ráðuneytin er litið til þess hvort ríkisfjármálin þokast nær eða fjær settum markmiðum samkvæmt langtímaáætlun.

Setning ramma og breytingar
Útgjaldarammar ráðuneyta birtast í framlögum gildandi fjárlaga hverju sinni. Breytingar á römmunum eru ekki gerðar nema með ákvörðun ríkisstjórnarinnar. Í upphafi fjárlagagerðar fyrir komandi fjárlagaár leggja ráðuneytin fyrir fjármálaráðuneyti tillögur þar sem kynnt eru tilefni til breytinga á römmum miðað við horfur og fyrri skuldbindingar fremur en að þær feli í sér endurmat á öllum römmum frá grunni. Þar getur verið um að ræða framlög sem eru bundin vegna laga, samninga eða fyrri ákvarðana ríkisstjórnar, ný framlög vegna aukinnar starfsemi eða nýrra verkefna, niðurfellingar tímabundinna framlaga, flutninga á framlögum í kjölfar breyttrar forgangsröðunar og lækkun framlaga vegna sparnaðaráforma. Við umfjöllun ríkisstjórnar um útgjaldatilefnin er afráðið hvernig brugðist verður við þeim og hvaða áhrif þau hafa á ramma ráðuneyta.

Lögð er áhersla á að í hverjum áfanga fjárlagaferlisins liggi fyrir með óyggjandi hætti hvaða rammi gildir fyrir hvert ráðuneyti, hvaða forsendur og útgjaldatilefni voru lögð til grundvallar ákvörðunar hans í ríkisstjórn, hver hafa orðið afdrif fyrri ákvarðana, t.d. varðandi sparnaðaráform, og hvernig brugðist verður við frávikum frá römmum. Fjármálaráðuneytið heldur yfirlit fyrir ríkisstjórnina um stöðu útgjaldaramma á hverjum tíma.

Verkaskipting fjármálaráðuneytis og fagráðuneyta
Með rammafjárlögum er fagráðuneytum falin aukin ábyrgð á því að móta stefnu ríkisstjórnarinnar í ríkisfjármálum og tryggja framgang hennar. Hvert ráðuneyti ber ábyrgð á því að bæði undirbúningur og framkvæmd fjárlaganna samrýmist samþykktum útgjaldaramma. Forgangsröðun fjárveitinga til stofnana og verkefna innan settra ramma er jafnframt á hendi fagráðuneyta. Í samræmi við þetta fyrirkomulag skila stofnanir nú fjárlagatillögum eingöngu til fagráðuneyta en ekki einnig til fjármálaráðuneytis eins og áður tíðkaðist.

Hlutverk fjármálaráðuneytis snýr á hinn bóginn að því að leiða vinnuna við fjárlagagerðina með því að samræma vinnubrögð og upplýsingaskil. Þá fjallar fjármálaráðuneytið um heildarstærðir ríkisfjármálanna, undirbýr ákvarðanir um útgjaldaramma og veitir ríkisstjórninni ráðgjöf við stefnumótun.

Ófyrirséð útgjöld
Við setningu fjárlaga eru gerðar ráðstafanir til þess að mæta ýmsum óreglubundnum og ófyrirséðum útgjöldum. Fyrst má nefna að veitt er fjárheimild á sérstökum lið í umsjón fjármálaráðuneytis til þess að bæta stofnunum aukin útgjöld vegna kjarasamninga eða verðlagsbreytinga umfram það sem gert hefur verið ráð fyrir í fjárveitingum til þeirra í fjárlögum. Í öðru lagi er hverjum ráðherra veitt tiltekið ráðstöfunarfé sem ætlað er til þess að leysa úr fjárþörf vegna rekstrarerfiðleika stofnana og vegna ýmissa verkefna sem fram koma innan fjárlagaársins. Ríkisstjórnin í heild hefur til ráðstöfunar sambærilegan lið vegna mála sem eðlilegt þykir að hún afgreiði fremur en einstök ráðuneyti. Í þriðja lagi eru mörgum málaflokkum ráðuneyta ætlaðir sérstakir óskiptir fjárheimildaliðir, sem eru nýttir til þess að mæta minni háttar rekstrarvanda, afleysingum, fæðingarorlofi o.þ.h., einkum hjá minni stofnunum sem ekki hafa mikið svigrúm til að greiða slík óreglubundin útgjöld. Þessar ráðstafanir eiga í flestum tilvikum að duga til þess að rammar geti haldist óbreyttir þrátt fyrir ýmis frávik sem kunna að koma fram á forsendum áætlana fyrir einstakar stofnanir eða verkefni við framkvæmd fjárlaga.

Fjáraukalög
Í þeim tilvikum þegar framangreindar ráðstafanir nægja ekki til að mæta breytingum á efnahagsforsendum eða ytri skilyrðum ríkisstarfseminnar þarf að afla aukinna fjárheimilda á Alþingi með fjáraukalögum. Til þess að skjóta traustari stoðum undir útgjaldaramma ráðuneyta hefur hlutverk fjáraukalaganna hins vegar verið þrengt frá því sem áður var. Ráðuneytum og stofnunun er almennt ætlað að leysa úr vandamálum með öðrum hætti en að leita eftir viðbótarframlögum eftir samþykkt fjárlaga. Ákvörðunum um ný og aukin verkefni og ýmis konar minni rekstrarvandamál sem geta beðið úrlausnar er því vanalega frestað til næstu fjárlaga. Önnur útgjaldatilefni ráðuneyta eru lögð fyrir ríkisstjórnina til afgreiðslu með svipuðum hætti og við undirbúning fjárlaga.

Útgjaldatilefnum vegna fjáraukalaga er ætlað að takmarkast við eftirfarandi þætti:

	Kjarasamninga og verðlagsbreytingar umfram forsendur fjárlaga.
	Lög- og samningsbundin útgjöld, að því marki sem ríkisstjórnin samþykkir að þeim skuli ekki mætt með samsvarandi sparnaði
	Mál sem eru gagngert hluti af efnahagsráðstöfunum.
	Ákvarðanir ríkisstjórnarinnar um ný verkefni.

Ráðstöfun á stöðu fjárheimilda í árslok
Til þess að rammafjárlög skili tilætluðum árangri þurfa ráðuneyti og stofnanir að búa þannig um hnútana í fjármálastjórn sinni að starfsemi og verkefni á þeirra verksviði rúmist innan markaðra fjárveitinga ársins. Gangi það ekki eftir eru umframgjöldin almennt "yfirfærð" milli ára. Er það gert með þeim hætti að fjárveitingar í fjárlögum næsta árs eru lækkaðar með fjáraukalögum sem nemur umframgjöldunum. Á sama hátt eru fjárveitingar í fjárlögum almennt hækkaðar með fjáraukalögum sem nemur afgangsheimildum undangengins árs til þess að stofnanir haldi eftir ávinningi af sparnaði og aðhaldi í starfsemi sinni. Hefur þetta fyrirkomulag, líkt og í mörgum öðrum löndum, aukið ráðdeild í ríkisrekstrinum og stuðlað að agaðri fjármálastjórn ráðuneyta og stofnana.

Ráðstafanir vegna stöðu fjárheimilda í árslok byggja á viðmiðunarreglum þar sem einkum er litið til þess hvort útgjöldin eru bundin, t.d. af lagaákvæðum, eða eru fremur á ábyrgð tiltekins stjórnsýsluaðila. Meginreglan er að umframgjöldum og ónotuðum fjárveitingum í rekstri stofnana er ráðstafað til næsta árs. Sama gildir um afgangsheimildir til fjárfestingar þegar framkvæmdum er ólokið. Staða fjárheimilda á liðum fyrir tilfærsluframlög, t.d. til almannatrygginga, fellur hins vegar almennt niður, enda eru þær greiðslur í flestum tilvikum lög- eða samningsbundnar.

Áætlanagerð og upplýsingamiðlun stjórnsýsluaðila
Rammafjárlagagerð miðast við að ríkisstjórn og Alþingi taki ákvarðanir um ríkisfjármálastefnu og útgjaldaramma en að áætlanir og ákvarðanir um einstök atriði í fjárreiðum verkefna fari að mestu fram hjá viðkomandi ráðuneytum og stofnunum. Árlegar rekstraráætlanir eru nú gerðar víðast hvar hjá ríkisstofnunum. Rekstraráætlanirnar þjóna forstöðumönnum og deildarstjórum stofnana til þess að vega og meta hvar og hvernig takmarkaðir fjármunir koma að bestum notum í rekstrinum í samræmi við þau starfsmarkmið sem að er stefnt. Þá eru þær mikilvægt tæki við sundurgreiningu og mat á hagkvæmustu samsetningu aðfanga og stuðla þannig að því að stofnanir nái sem bestri nýtingu út úr fjárveitingum sínum.

Á síðustu árum hefur einnig verið lögð aukin áhersla á upplýsingamiðlun frá stofnunum um verkefni sín og árangur, eða svonefnda verkefnavísa. Sú þróun er til marks um að með rammafjárlögum verður minni þörf fyrir að stýra því nákvæmlega hvernig opinberu fé er varið til að greiða laun, leigja bifreiðar eða kaupa rekstrarvörur. Fremur er litið til þess hvað þessi aðföng stofnana skila miklum eða góðum árangri í starfseminni, t.d. með fjölda afgreiddra þinglýsinga, útskrifaðra nemenda eða yfirfarinna skattframtala. Með verkefnavísum stofnana fá stjórnvöld í hendur sérsniðnar upplýsingar sem eru vel til þess fallnar að gefa vísbendingar um framvindu mála þegar lagt er mat á afurðir og árangur og teknar ákvarðanir um forgangsröð verkefna.