Upplýsingaþarfir rammafjárlagagerðar
Breytt verklag í kjölfar rammafjárlagagerðar og nýjar áherslur í fjármálastjórn og áætlanagerð stjórnsýsluaðila hafa haft í för með sér breyttar þarfir fyrir upplýsingar við undirbúning fjárlaga. Fjárlagagerð ríkisstjórnar og ráðuneyta beinist nú í auknum mæli að stefnumörkun og forgangsröðun sem miðar að því að uppfylla tilgreind þjónustumarkmið fremur en að stýra aðföngum til starfseminnar. Til að leiða fjárlagagerðina til lykta er því einkum þörf fyrir tillögur og upplýsingar sem varða sjálfa útgjaldaramma ráðuneytanna, s.s. útgjaldahorfur miðað við gildandi lög, breytingar á forgangsröð, ný verkefni og áform um sparnað. Einstök atriði í fjárreiðum fjárlagaliða og rekstrarmál einstakra stofnana koma þar minna við sögu.

Tímabært þykir að laga fjárlagatillögur ráðuneyta og stofnana að þessum breyttu aðstæðum og nýju viðhorfum. Hins vegar skal tekið fram að ráðuneyti kunna að þurfa á öðrum upplýsingum að halda frá stofnunum til að taka ákvarðanir um forgangsröð framlaga til verkefna við undirbúning fjárlaga. Fjárlagatillögur eiga ekki að koma í stað áætlanagerðar á borð við rekstraráætlanir, verkefnavísa og reiknilíkön, heldur eiga þær að endurspegla slíkar áætlanir.

Nýtt fyrirkomulag tillögugerðar
Nýtt fyrirkomulag á upplýsingaskilum ráðuneyta og stofnana vegna fjárlagagerðar fyrir A-hluta ríkissjóðs tekur gildi á árinu 1997. Við þá breytingu fellur úr gildi fyrra leiðbeiningarit fjármálaráðuneytis um fjárlagagerð, sem síðast var gefið út árið 1993, ásamt þeim níu eyðublöðum sem því hafa fylgt. Í staðinn verður tekið upp eitt eyðublað fyrir öll erindi stofnana um breytingar á fjárveitingum sínum. Þetta nýja fyrirkomulag miðar að því að einfalda framsetningu og draga úr fyrirhöfn ráðuneyta og stofnana við tillögugerðina. Annars vegar er dregið verulega úr sundurgreiningu talnaefnisins sem standa þarf skil á. Hins vegar eru tillögur felldar betur að ákvarðanaferli rammafjárlaga á þann hátt að jafnan verða settar fram breytingar á gildandi fjárveitingum í stað heildarfjárveitinga áður. Aftast í þessu riti er sýnishorn af nýja eyðublaðinu fyrir þessi upplýsingaskil.

Fjárlagaerindi og rammatillögur
Í fjárlagagerðinni eru fjárlagaerindi frá stofnunum aðgreind frá rammatillögum sem ráðuneyti setja fram vegna umfjöllunar ríkisstjórnar um sjálfa útgjaldarammana. Framsetning tillagna er þó sú sama í báðum tilvikum. Hvert fjárlagaerindi greinir frá einu skýrt afmörkuðu tilefni til breytingar á fjárveitingu tiltekins viðfangsefnis samkvæmt gildandi fjárlögum. Ekki er því sett fram heildstæð rekstraráætlun með sundurgreiningu á aðfanganotkun og heildarfjárþörf, eins og áður tíðkaðist, heldur er lagt fram eitt erindi fyrir hvert tilefni sem þykir vera til breytingar á gildandi framlagi. Í hverju slíku fjárlagaerindi er þá tiltekin sú breyting sem lagt er til að verði gerð á fjárhæð gildandi fjárlaga fremur en hvaða heildarfjárhæð óskað er eftir. Engu erindi þarf að skila ef fjárveitingar geta staðið óbreyttar.

Afmörkun fjárlagaerinda
Mikilvægt er að að skilja á milli fjárlagaerinda eftir málsatvikum til þess að ekki blandist saman óskyld mál eða mismunandi útgjaldatilefni. Miða þarf við að stjórnvöld geti tekið hvert mál sérstaklega til umfjöllunar og afgreiðslu. Sem dæmi má taka að aukin starfsemi stofnunar vegna nýrra laga kæmi fram í einu erindi, hækkun samningsbundinnar leigu hjá Fasteignum ríkissjóðs í öðru erindi og beiðni um endurnýjun tækjabúnaðar í því þriðja. Með öðrum orðum kann að vera nauðsynlegt að setja fram nokkur aðgreind erindi þótt þau varði öll sama viðfangsefnisnúmer fjárlaga. Við afmörkun fjárlagaerinda þarf sérstaklega að greina á milli hvort tilefni erindis varðar skuldbindingu sem ríkisstjórn eða Alþingi hafa áður ákveðið, t.d. með lagasetningu, eða hvort um er að ræða beiðni um ný framlög til þess að auka starfsemi eða hefja ný verkefni.

Útgjaldatilefni
Tilefnum erinda um breytingar á fjárveitingum er skipt í átta flokka í því skyni að samræma úrvinnslu og greiða fyrir ákvarðanatöku stjórnvalda. Sama flokkun útgjaldatilefna er notuð á öllum stigum fjárlagagerðarinnar, eins og sýnt er í yfirlitinu hér á eftir.

1. Hagrænt eða kerfislægt: Útgjöld sem eiga rætur að rekja til hagrænna eða kerfislægra þátta, t.d. fjölgunar nemenda, aldraðra, sjúklinga, lífeyrisbótaþega eða atvinnulausra.

2. Samningsbundið: Útgjöld bundin í samningum, en þó því aðeins að ákvæði þeirra séu í samræmi við forsendur fjárlaga eða hafi verið samþykkt af stjórnvöldum, t.d. búvörusamningur, þjónustusamningar, byggingarsamningar, aðildargjöld til alþjóðasamtaka og verkefni sem eru óhjákvæmileg vegna milliríkjasamninga.

3. Lögbundið: Útgjöld sem bundin eru í lögum, en þó því aðeins að í ákvæðum þeirra séu skýr fyrirmæli um að viðkomandi starfsemi eða verkefni skuli fara fram á árinu, t.d. nýjar stofnanir, deildir eða verkefni sem ákveðin eru í nýlegum lögum.

4. Ákvarðanir ríkisstjórnar: Nýjar ákvarðanir ríkisstjórnar eða ákvarðanir hennar frá fyrri árum sem kalla á aukin framlög, t.d. þegar þjónustustofnun fer í fullan rekstur eftir byggingarframkvæmdir eða þegar ríkisstjórn ákveður að afla fjárheimilda á næstu árum til verkefnis eftir að fjárlög ársins hafa verið afgreidd.

5. Breyttar forsendur: Útgjöld sem orsakast af óhjákvæmilegum breytingum á forsendum fyrir starfsemi frá því sem miðað er við í gildandi fjárlögum og án þess að stofnun fái við það ráðið, t.d. verðlagning aðfanga, breytt húsnæði eða húsaleiga, breytt rekstrarfyrirkomulag og sérstakar launa-, gengis- eða verðlagsbreytingar.

6. Niðurfellt: Framlög sem falla niður vegna þess að verkefni lýkur eða vegna þess að þau voru veitt tímabundið af öðrum ástæðum, t.d. byggingarframkvæmdir eða styrkur til verkefnis yfir tiltekið árabil.

7. Aukin eða ný verkefni: Áform um útgjöld vegna starfsemi umfram forsendur framlaga í gildandi fjárlögum eða vegna nýrra verkefna, t.d. rekstrarhalli stofnana, efling starfsemi, ný þjónusta og nýjar framkvæmdir.

8. Millifært: Flutningur á verkefni eða breytt forgangsröð sem hefur í för með sér að útgjöld lækka á einu viðfangsefni og hækka á öðru þótt heildarútgjöldin verði eftir sem áður óbreytt frá gildandi fjárlögum.

Bundin útgjöld, ný verkefni og breytt forgangsröð
Útgjaldatilefnin sem notuð eru til að aðgreina fjárlagaerindi greinast í fyrsta lagi í bundin útgjöld (flokkar 1—6), en það eru útgjöld sem falla til að óbreyttu samkvæmt ákvæðum gildandi laga og reglna. Slík mál eru reist á forsendum sem þegar hafa verið samþykktar í útgjaldaramma ráðuneytis samkvæmt fjárlögum eða byggja á öðrum formlegum ákvörðunum ríkisstjórnar eða Alþingis. Í öðru lagi eru ný útgjöld (flokkur 7), en undir það falla útgjöld vegna aukinnar starfsemi eða nýrra verkefna sem eru umfram fjárveitingar gildandi fjárlaga og hafa ekki verið ákveðin áður af ríkisstjórn eða Alþingi. Í þriðja og síðasta lagi eru útgjöld sem færast á milli viðfangsefna eða fjárlagaliða (flokkur 8) vegna flutninga á verkefnum eða breytinga á forgangsröð. Slík erindi þarf þá að setja fram annars vegar sem lækkun á einum lið og hins vegar sem hækkun á öðrum lið.

Tímabil fjárveitingar
Í fjárlagaerindi þarf að koma fram hvort gert er ráð fyrir að breyting fjárveitingar verði tímabundin, t.d. þegar óskað er eftir framlagi til endurnýjunar á tækjabúnaði sem fari fram á einu ári. Í slíkum tilvikum er ártalið þegar verkefninu lýkur tilgreint á eyðublaðinu. Ef breyting fjárveitingar á að vera ótímabundin er ártalinu sleppt.

Samantekt
Semja þarf hnitmiðaða samantekt á tildrögum og forsendum hvers fjárlagaerindis, sem helst þarf að rúmast í einni setningu. Samantektirnar eru ætlaðar til birtingar í sérstökum erindayfirlitum fyrir stjórnvöld.

Greinargerð
Með hverju fjárlagaerindi þarf að fylgja stutt en skilmerkileg greinargerð. Í henni eiga að koma fram nánari skýringar á tildrögum máls, helstu forsendur kostnaðaráætlunar, ásamt rökstuðningi fyrir tilefni útgjalda. Greinargerðin á að duga ein og sér til þess að stjórnvöld geti fjallað um og metið erindið, þótt útreikningar og nánari umfjöllun kunni í sumum tilvikum að koma fram í fylgiskjölum. Efni greinargerðar kann einnig að verða nýtt við skrif á skýringum um málið í lagafrumvörpum og nefndarálitum. Mikilvægt er að vanda til greinargerðarinnar, bæði hvað varðar efnisatriði og málfar.

Verðlagsforsendur
Fjárlagaerindi stofnana og rammatillögur ráðuneyta beinast að breytingum á fjárveitingum gildandi fjárlaga og eru því settar fram á sama verðlagi. Í flestum tilvikum er þá um að ræða áætlað meðalverðlag ársins þegar tillögugerðin fer fram, eins og verðlagið hefur verið metið við setningu fjárlaga. Fjármálaráðuneyti hefur síðan umsjón með því að færa tillögurnar yfir á verðlag komandi fjárlagaárs með hliðsjón af forsendum þjóðhagsáætlunar.

Fyrirkomulagi á verðlagsgrundvelli fjárlagagerðarinnar kann þó að vera hagað með öðrum hætti einstök ár eftir því sem efnahagsaðstæður segja til um, t.d. þegar gildistíma kjarasamninga lýkur á fjárlagaárinu. Fjármálaráðuneytið kynnir því verðlagsforsendurnar nánar fyrir ráðuneytum og stofnunum í uphafi hverrar fjárlagagerðar.