Fjárlagaferli stjórnvalda

Hlutverk fjárlagaferlis fyrir stjórnvöld

Fjárlagagerð á Íslandi er eins og í flestum öðrum löndum helsta stefnumótunar- og ákvarðanatökuferli stjórnvalda á ári hverju. Í fjárlagagerðinni er glímt í senn við helstu hagsmuni þjóðfélagsins, efnahagsleg áhrif ríkisfjármálanna og áherslur í verkefnum ráðuneyta og stofnana. Fjárlagaferlinu er ætlað að leiða til lykta margvísleg pólitísk og fagleg úrlausnarefni á þessum sviðum og færa niðurstöðurnar í fjárhagslegan búning fjárlaganna. Þar má t.d. nefna:

• Áform næsta fjárlagaárs og til lengri tíma litið um meginatriði ríkisfjármálanna, einkum um tekjur, útgjöld og skuldsetningu, og um áherslur í útgjaldaþróun helstu málaflokka ríkisstarfseminnar.
• Áhrif ríkisfjármálanna sem hagstjórnartækis á eftirspurn, hagvöxt, atvinnustig, verðlag og aðra þætti efnahagslífsins.
• Ákvarðanir um ráðstöfun ríkisins á hluta af auðlindum og aðföngum samfélagsins til starfsemi og verkefna í samræmi við lögbundnar útgjaldaskuldbindingar, nýja stefnumörkun og forgangsröð ríkisstjórnarinnar.
• Umfjöllun Alþingis um tillögur ríkisstjórnarinnar og forsendur fjárreiðna ríkisins og veiting heimilda til fjárráðstafana til stjórnsýsluaðila.

Lagarammi, „hugmyndafræði“ og „leikreglur“ rammafjárlagagerðar
Lagaramminn um fjárlagagerðina hér á landi er frekar knappur, a.m.k. í samanburði við sum önnur lönd, t.d. Danmörku og Svíþjóð, þar sem sett hefur verið sérstök löggjöf eða reglugerðir sem mæla fyrir um það hvernig staðið skuli að undirbúningi fjárlaganna. Ákvæði stjórnarskrárinnar um gerð fjárlaga eru fáorð en gagnorð. Þar segir í fyrsta lagi í 41. gr.: Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Í öðru lagi segir í 42. gr.: Fyrir hvert reglulegt Alþingi skal, þegar er það er saman komið, leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár, sem í hönd fer, og skal í frumvarpinu fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld. Þessi ákvæði þýða í fyrsta lagi að fjárveitingarvaldið er í höndum þingsins og að allar útgjaldaheimildir til starfsemi ríkisins verður setja fram í sérstökum frumvörpum til fjárlaga og fjáraukalaga. Þingið getur síðan breytt frumvörpunum að vild með breytingartillögum áður en þau verða að lögum eftir þrjár umræður. Í öðru lagi er kveðið á um að fjárlagafrumvarp skuli lagt fram um leið og Alþingi kemur saman en þinghaldið hefst í byrjun októbermánaðar hvers árs. Þetta ákvæði ákvarðar í reynd helstu tímasetningar fjárlagaferilsins því af því leiðir að undirbúningur stjórnsýslunnar verður að hefjast í síðasta lagi að vori á árinu á undan fjárlagaárinu ef takast á að ljúka honum í tæka tíð. Í stjórnarskránni er líka tiltekið að ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Um ráðherraábyrgðina gilda síðan sérstök lög nr. 4/1963, en þar koma líka við sögu lög nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands. Fjárlagagerðin er eins og önnur stjórnsýsluverkefni framkvæmd á grundvelli ráðherraábyrgðar þar sem ráðherrar og ráðuneyti þeirra hafa forustu um fjármálin hvert á sínu málefnasviði.

Lög nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, beinast einkum að reikningshaldi, uppbyggingu og framsetningu á ríkisreikningi og fjárlögum og þar eru fá ákvæði sem varða beinlínis fjárlagagerðina, en í 21. gr. þeirra segir einfaldlega: Fjárlagatillögum aðila í A-, B- og C-hluta skal skilað til viðkomandi ráðuneytis. Hvert ráðuneyti skal skila fjárlagatillögum til fjármálaráðuneytisins eftir nánari reglum sem settar eru í reglugerð.

Undirbúningur fjárlagafrumvarps á Íslandi hefur mörg undanfarin ár farið fram að hætti rammafjárlagagerðar. Aðferðin miðar að því að ná betri tökum á ríkisfjármálunum með því að efla hlutverk ríkisstjórnarinnar við stefnumörkun og ákvarðanatöku en veita ráðuneytum og stofnunum meira svigrúm fyrir útfærsluna og framkvæmdina innan þess ramma. Í rammafjárlagagerð felst einfaldlega að ríkisstjórnin ákveður heildarútgjaldastigið fyrir fram í byrjun fjárlagaundirbúningsins. Sú ákvörðun er byggð á mati á almennum efnahagshorfum, áætlun um tekjur ríkissjóðs og meginlínum um útgjaldastefnuna. Er þá vanalega stefnt að tiltekinni afkomu á ríkissjóði, t.d. sem hlutfalli af landsframleiðslu eða sem afgangi til að greiða niður skuldir. Þessi ákvörðun er sú veigamesta í allri fjárlagagerðinni. Hún hefur í fyrsta lagi afgerandi þýðingu fyrir áhrif ríkisfjármálanna inn í efnahagslífið. En í öðru lagi er með henni búið að festa niður hversu mikið er til ráðstöfunar þegar næststærsta ákvörðunin er tekin en það er að ríkisstjórnin setur útgjaldaramma fyrir einstök ráðuneyti áður en fjárveitingum er úthlutað til einstakra verkefna og stofnana. Við þessar ákvarðanir þykir vera mikilvægt að ráðuneytin hafi komið öllum fyrirliggjandi útgjaldaskuldbindingum sínum skýrt á framfæri og að afstaða hafi verið tekin til þess hvernig brugðist verði við þeim. Þannig þykja vera meiri líkur á samstöðu innan ríkisstjórnarinnar um niðurstöðuna.

Útgjaldarammarnir eru   síðan lagðir til grundvallar áætlana- og tillögugerð á öllum stigum stjórnsýslunnar. Verklagi rammafjárlaga er þannig ætlað að stuðla að því að allir aðilar sem koma að fjárlagagerðinni axli þá ábyrgð að velja á milli verkefna og forgangsraða þeim. Er því lögð áhersla á að fjárlagaundirbúningurinn leiði í ljós sem skýrasta valkosti um hvers kyns útgjaldatilefni sem stjórnvöld taki afstöðu til, velji og hafni. Forsendan fyrir því að þetta verklag skili tilætluðum árangri er að það hvíli á pólitískum ákvörðunum ríkisstjórnarinnar. Skipulag fjárlagagerðarinnar sem á eftir fer miðast við að fylgja þeim ákvörðunum eftir.

Í lögum um fjárreiður ríkisins er kveðið á um að með hverju fjárlagafrumvarpi eigi að fylgja langtímaáætlun í ríkisfjármálum. Samkvæmt lögunum á langtímaáætlunin að sýna annars vegar spá eða horfur að óbreyttu til fjögurra ára miðað við efnahagsforsendur og hins vegar stefnu ríkisstjórnarinnar fyrir sama tímabil miðað við þær línur sem ætlunin er að leggja á tekju- og gjaldahliðinni. Slík stefnumörkun hlýtur ávallt að fela í sér einhverja forgangsröð eða viðmið um útgjöld í helstu málaflokkum á borð við heilbrigðismál eða menntamál og jafnvel ramma til nokkurra ára sem ráðuneyti og stofnanir ættu í vaxandi mæli að geta miðað sínar áætlanir við. Langtímaáætlun til næstu fjögurra ára myndar þannig eins konar umgjörð um útgjaldramma ráðuneyta þar sem leitast er við að ákvarða framvindu helstu stærða ríkisfjármálanna nokkur ár fram í tímann, s.s. tekjuafgang og skuldsetningu.

Ríkisstjórnin hefur samþykkt að ákveðið verklag eða „leikreglur“ gildi um rammafjárlagagerðina. Sem dæmi um það má taka að útgjaldarammar eru settir á grundvelli rammatillagna frá ráðuneytum sem eiga að leiða í ljós hvert útgjaldatilefni fyrir sig þannig að ekki fari á milli mála hvað útgjöld eða verkefni eru þegar skuldbundin vegna gildandi laga eða fyrri ákvarðana og hver þeirra fela í sér nýtt eða aukið umfang. Fjárheimildum fyrir bundnum útgjöldum er bætt við rammana að því marki sem ekki er ákveðið að draga úr þeim með aðhaldsaðgerðum. Einnig má nefna að þar sem ríkisstjórnin ákveður útgjöld ráðuneytanna fyrir fram með útgjaldarömmum þá er á sama hátt við það miðað að römmunum verður ekki breytt á síðari stigum nema með samþykki ríkisstjórnarinnar. Þá hefur verið sett sú leikregla að útgjaldarammarnir lækki sjálfkrafa um allar fjárveitingar sem hafa verið ákveðnar tímabundið þangað til verkefnunum lýkur, t.d. ef veitt hefur verið framlag í húsnæðisframkvæmdir eða til að endurnýja tækjakost stofnunar. Samkvæmt annarri viðmiðunarreglu er staða fjárheimilda í árslok, afgangur eða umframgjöld, flutt á milli ára og kemur til viðbótar eða dregst frá fjárveitingum næsta árs. Þetta á við um þá liði fjárlaga þar sem árangur ræðst af fjármálastjórn í starfsemi sem lýtur ábyrgð tiltekins stjórnsýsluaðila og unnt á að vera að stýra án breytinga á lögum. Á öðrum liðum fjárlaga, t.d. þar sem um er að ræða áætlanir um lögbundnar almannatryggingar, er staðan felld niður í lok hvers árs. Verklagið gerir líka ráð fyrir að útgjaldarömmum ráðuneyta er skipt í undirramma fyrir svokallaða hagræna skiptingu í rekstur, tilfærsluframlög, viðhald og stofnkostnað. Fjallað er sjálfstætt um undirrammana í fjárlagagerðinni og breytingar á einum undirramma fela ekki sjálfkrafa í sér heimild til breytingar á öðrum, t.d. verða rekstrarumsvif ekki aukin þótt stofnkostnaður lækki. Þá má nefna að í fjárlögunum hafa verið settir til hliðar fjármunir til ráðstöfunar fyrir ráðherra og ríkisstjórnina og helstu málaflokka, svokallaðir safnliðir, sem eru ætlaðir til að mæta ófyrirséðum útgjöldum án þess að rammar raskist.

Fjáraukalög
Í fjárlögum er gert ráð fyrir fjárheimildum til að mæta ýmsum óreglubundnum og ófyrirséðum útgjöldum innan ársins. Í fyrsta lagi er sérstakur fjárlagaliður í umsjón fjármálaráðuneytisins til að mæta útgjöldum við kjarasamninga og verðlagsbreytingar umfram forsendur fjárlaga. Í öðru lagi er ríkisstjórninni í heild og einstökum ráðherrum veitt tiltekið ráðstöfunarfé til að leysa úr fjárþörf ýmissa verkefna sem fram koma innan fjárlagaársins. Í þriðja lagi eru mörgum málaflokkum ráðuneyta ætlaðir sérstakir óskiptir fjárheimildaliðir sem eru nýttir til að mæta minni háttar rekstrarvandamálum og ófyrirséðum útgjöldum. Í þeim tilvikum þegar þessar ráðstafanir duga ekki til vegna breytinga á efnahagsforsendum eða ytri rekstrarskilyrðum ríkisstarfseminnar þarf að leggja fyrir Alþingi frumvarp til fjáraukalaga til að afla aukinna fjárheimilda. Verklag rammafjárlagagerðarinnar miðast við að breytingar á römmum í frumvarpinu beinist einkum að breyttum efnahagshorfum, launa- og verðlagsforsendum og kerfislægum eða lögbundnum útgjöldum sem hafa verið vanmetin í fjárlögum. Umfjöllun um þessar tillögur fer að flestu leyti fram á sama hátt og undirbúningur fjárlaga eins og hér er lýst. Ákvörðunum um önnur útgjaldatilefni, s.s. ný verkefni og rekstrarvandamál af ýmsum toga, er vanalega vísað til undirbúnings næstu fjárlaga.

Helstu þátttakendur í fjárlagaferlinu, hlutverk og verkaskipting
Stjórnsýsluaðilar sem koma að fjárlagagerðinni gegna mismunandi hlutverkum. Undanfarinn áratug hefur verið leitast við að greina betur á milli valds, ábyrgðar og vinnu hvers fyrir sig.

Ríkisstjórnin gegnir lykilhlutverki í rammafjárlagagerð. Hún tekur allar helstu ákvarðanirnar um fjárlagagerðina og fjárlögin, s.s. um tímaáætlunina, tekju- og útgjaldastefnu, útgjaldaramma og endanlega útfært fjárlagafrumvarp. Meginhlutverk hennar er að fjalla um forgangsröð málefnaflokka ríkisstarfseminnar og að setja útgjaldarammana sem önnur stjórnsýslustig þurfa að miða sig við í sinni vinnu. Ríkisstjórnin fjallar í auknum mæli um horfur og stefnu til lengri tíma litið.

Ráðherranefnd um ríkisfjármál skipa nokkrir ráðherrar, vanalega fjórir, frá   stjórnarflokkunum. Það má líta á hana sem eins konar framkvæmdanefnd ríkisstjórnarinnar á þessu sviði því að hún fjallar að mestu um sömu þættina í ríkisfjármálunum og frá svipuðum sjónarhóli, en gerir það ítarlegar, og ákveður hvaða tillögur eru lagðar fyrir ríkisstjórnina til afgreiðslu.

Fjármálaráðuneytið hefur yfirumsjón með undirbúningi og samningu fjárlaganna. Fjármálaráðherra leggur fjárlagafrumvarpið fyrir Alþingi og fjármálaráðuneytið hefur því almennt séð frumkvæðið í stefnumörkun og ákvarðanatöku um ríkisfjármálin, auk þess að hafa með höndum verkstjórnina á fjárlagaferlinu. Hlutverk fjármálaráðuneytisins er aðallega að kynna horfurnar í ríkisfjármálunum á hverjum tíma, undirbúa ákvarðanir ráðherranefndarinnar og ríkisstjórnarinnar og leiða vinnuna stig af stigi eftir settri tímaáætlun. Samhliða því annast fjármálaráðuneytið um samstarfið við hin ráðuneytin og Alþingi og samræmir upplýsingaskil á milli aðila. Þessi viðfangsefni eru á hendi fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins en efnahagsskrifstofa ráðuneytisins hefur með höndum mat á efnahagsforsendum og áætlanir um tekjuhlið fjárlaga.

Fagráðuneytum hefur með rammaaðferðinni verið falin aukin ábyrgð á því að forgangsraða sínum verkefnum og taka þannig þátt í að móta stefnuna í ríkisfjármálunum og fylgja henni eftir. Afskipti fjármálráðuneytisins af einstökum útgjaldamálum eru að sama skapi minni en áður var. Þessi þróun leiðir af sjálfu sér eftir því sem hlutverk ráðuneytanna og ríkisstjórnarinnar verður virkara í fjárlagavinnunni og hefur því stundum verið líkt við að allir ráðherrarnir gegni nú stöðu fjármálaráðherrans, hver á sínu sviði. Ráðuneytin gera tillögur um breytingar á útgjaldarömmum sínum til fjármálaráðuneytisins, sem yfirfer þær og fellir inn í heildartillögur til ríkisstjórnar.

Stofnanir sem starfa að verkefnum og þjónustu ríkisins leggja fjárlagaerindi fyrir sín fagráðuneyti ásamt rökstuðningi í þeim tilvikum þegar ástæða þykir vera til að breyta fjárhagsramma þeirra í fjárlögunum vegna breyttra aðstæðna eða rekstrarskilyrða. Svigrúmi ráðuneyta til að verða við þeim erindum eru settar skorður af útgjaldarömmum þeirra, einkum varðandi tillögur um ný verkefni eða aukin umsvif. Forgangsröðun og málefnaáherslur ráðuneyta í fjárlagagerðinni fela þó vanalega í sér að nokkur hluti fjárveitinga færist til milli verkefna á hverju ári. Stofnunum er ætlað að vinna að framgangi þeirra stefnu sem ráðuneytin marka og laga starfsemi sína að því hvernig framlög til þeirra þróast frá einu ári til annars. Á síðustu árum hefur einnig verið lögð aukin áhersla á upplýsingamiðlun frá stofnunum um afurðir starfseminnar og árangur, sem geti varpað ljósi á hvað fæst fyrir fjárveitingarnar og stutt við ákvarðanatöku stjórnvalda við forgangsröðun mála í fjárlagagerðinni.

Alþingi fer með fjárstjórnarvald ríkisins, annars vegar skattlagningarvaldið og hins vegar fjárveitingarvaldið. Alla tekjuöflun ríkissjóðs og allar fjárheimildir verkefna og stofnana þarf því að ákvarða með lögum frá Alþingi. Við umfjöllun þingsins fer fram vandleg skoðun á forsendum fjárlagafrumvarpsins og má segja að í samhengi fjárlagaferlisins felist mikilvægasta hlutverk þingsins í aðhaldi og eftirliti með fjárreiðum ríkisins og með því hvernig stjórnsýslan fylgir eftir fjárstjórnunarvaldinu.

Upplýsingamiðlun fjárlagagerðar
Breytt verklag með upptöku rammafjárlagagerðar og aðrar nýjar áherslur í fjármálastjórn og áætlanagerð stjórnsýsluaðila, eins og aukin fjárhagsleg valddreifing, þjónustusamningar, útboð og minni miðstýring í starfsmannamálum, hafa haft í för með sér að upplýsingaþarfir við fjárlagaundirbúninginn hafa breyst mikið. Til að leiða fjárlagagerðina til lykta er fyrst og fremst þörf fyrir stjórnunarupplýsingar sem eru í beinu samhengi við útgjaldaramma ráðuneytanna fremur en þær sem snúa beinlínis að aðföngum og fjárreiðum verkefna og stofnana í einstökum atriðum. Áður en breytingar á römmum eru ákveðnar fer fram vandleg skoðun hjá ráðuneytunum á fyrirsjáanlegum útgjaldahorfum og á hugmyndum um ný verkefni fyrir næsta fjárlagaár. Við þá greiningu er í fyrsta lagi lögð áhersla á að hvert tilefni til breytingar á útgjaldaramma sé dregið skýrt fram með sérstakri tillögu. Í öðru lagi er tillögum skipað niður í nokkra flokka eftir útgjaldatilefnum til að greiða fyrir ákvarðanatöku ráðuneyta, s.s. hvort um er að ræða útgjaldahorfur að óbreyttum lögum, breytta forgangsröð, áform um sparnað eða ný verkefni. Sú flokkun er aðallega gerð til að greina á milli nýrra verkefna utan gildandi ramma annars vegar og bundinna útgjalda hins vegar. Með bundnum útgjöldum er átt við útgjöld sem þegar hafa verið skuldbundin með formlegum hætti af ríkisstjórn eða Alþingi, t.d. fyrri ákvarðanir ríkisstjórnarinnar, áhrif kerfislægra og hagrænna breytinga, eins og t.d. fjölda barna, aldraðra eða atvinnulausra, lögboðin framlög, kjarasamningar, alþjóðasamningar og aðrir samningar sem bornir hafa verið upp í ríkisstjórn. Þessi greining og forgangsröðun hjá ráðuneytum byggir auðvitað að hluta á yfirferð á fjárlagaerindum frá stofnunum.

Rammatillögur ráðuneyta, fjárlagaerindi stofnana og breytingartillögur Alþingis eru settar fram með samræmdum hætti í fjárlagagerðinni. Skil tillagna og upplýsingamiðlunin er því sú sama fyrir alla aðila á öllum stigum fjárlagaferlisins. Á vegum fjármálaráðuneytisins er starfræktur gagnagrunnur sem þjónar þessum aðilum við skráningu og miðlun tillagna, auk þess að vera upplýsingaveita um allt efni fjárlaganna og framleiða prentaða útgáfu þeirra. Ráðuneytin og Alþingi hafa aðgang að gagnagrunninum í gegnum sérsmíðað kerfi á innra neti Stjórnarráðsins. Stofnanir geta fengið aðgang að gagnagrunninum í gegnum Fjárlagavef fjármálaráðuneytisins (fjarlog.is) og er þeim ætlað að standa skil á fjárlagaerindum sínum til viðkomandi fagráðuneyta með þeim hætti. Fjármálaráðuneytið tekur ekki við tillögum stofnana sem heyra undir önnur ráðuneyti og hefur ekki aðgang að þeim í kerfinu. Stofnanir sem hafa aðgangsorð fyrir tillöguhluta fjárlagavefsins geta notað hann bæði til þess að skrá og skoða eigin erindi og til þess að skoða einstakar tillögur um breytingar á fjárveitingum sínum sem hafa verið samþykktar hjá ráðuneytum eða á Alþingi í tengslum við afgreiðslu fjárlaga og fjáraukalaga. Þannig geta stofnanir sjálfar kynnt sér á vefnum allar breytingar á fjárveitingum sínum ásamt forsendum og skýringum um leið og fjárlagafrumvarp hefur verið lagt fram á Alþingi og einnig þegar breytingar hafa verið afgreiddar við 2. eða 3. umræðu þingsins.

Áfangar og framvinda fjárlagaferlisins
Reynslan hefur leitt í ljós að hefjast þarf handa við fjárlagagerðina í ársbyrjun til að komist verði hjá því að tímaþröng taki völdin á síðustu stigunum. Dráttur á upplýsingaskilum eða ákvarðanatöku getur leitt til röskunar á framgangi margra verkþátta í fjárlagaferlinu þannig að árangurinn verði ekki sá sem stefnt var að. Tímasett verkáætlun hefur þess vegna mikla þýðingu fyrir framgang fjárlagagerðarinnar. Þar gildir auðvitað það lögmál að næsti áfangi getur yfirleitt ekki hafist fyrr en þeim síðasta er lokið. Þess vegna afgreiðir ríkisstjórnin  sérstaka verk- og tímaáætlun í upphafi fjárlagaferlisins.

Fjárlagagerð hefst vanalega í janúar á árinu á undan fjárlagaárinu og stendur yfir fram í desember. Líta má á fjárlagavinnuna sem eins konar árlega hringrás sem skiptist í sex áfanga: 1. greining á útgjaldahorfum og tillögur um ný stefnumið, 2. ákvarðanir um ríkisfjármálastefnu og útgjaldaramma, 3. útfærsla ráðuneyta á útgjaldarömmum, 4. vinnsla fjárlagafrumvarps, 5. umfjöllun Alþingis, 6. endurskoðun í fjáraukalögum.

Yfirlit um helstu áfanga
Fyrsti áfangi fjárlagaferlisins stendur vanalega yfir frá janúar til mars ár hvert. Ráðuneytin byrja á því að fara yfir útgjaldahorfur sínar fyrir komandi ár og leita þá eftir upplýsingum og tillögum frá stofnunum eftir því sem ástæða er til. Gert er ráð fyrir að þeirri vinnu sé lokið í byrjun mars. Um miðjan mars skila ráðuneytin rammatillögum sínum til fjármálaráðuneytisins og fara þá fram viðræður milli ráðuneytanna. Annar áfanginn hefst í byrjun apríl en þá leggur fjármálaráðherra fyrir tillögur um markmið í ríkisfjármálum, þ.m.t. heildarútgjöldin, með hliðsjón af tekju- og útgjaldahorfum. Þegar þær ákvarðanir hafa verið teknar er fjallað um breytingar á útgjaldarömmum ráðuneyta og eru þær vanalega afgreiddar í lok apríl. Þriðji áfanginn stendur yfir frá maí fram í miðjan júní. Á því tímabili forgangsraða ráðuneytin verkefnum sínum innan útgjaldarammanna og skila fjármálaráðuneytinu endanlegri útfærslu á öllum fjárveitingum og fjárreiðum. Fjórði áfanginn er frá byrjun ágúst fram í miðjan september en á þeim tíma vinnur fjármálaráðuneytið að lokaútfærslu fjárlagafrumvarpsins, uppreiknar launa- og verðlagsforsendur til næsta árs, semur greinargerð frumvarpsins og býr það til prentunar. Fimmti áfanginn hefst í byrjun október þegar frumvarpið hefur verið lagt fram til umfjöllunar á Alþingi. Önnur umræða um frumvarpið fer vanalega fram í seinni hluta nóvember en þriðja umræða og lokaafgreiðsla þess í fyrri hluta desember. Loks má segja að hringnum sé lokað með sjötta áfanganum sem felst í endurskoðun á forsendum og breyttum horfum með fjáraukalögum innan fjárlagaársins.

1. áfangi, útgjaldagreining: janúar - mars
Í byrjun janúar afgreiðir ríkisstjórnin tímaáætlun með helstu dagsetningum fjárlagagerðarinnar sem fer í hönd. Fjármálaráðuneytið sendir í framhaldi af því bréf til ráðuneyta sem þau senda áfram til stofnana um samræmd skil á fjárlagaerindum. Ef tilefni þykir vera til þess vegna stöðu verkefna eða nýrra áforma skila stofnanir erindum sínum á Fjárlagavefnum til viðkomandi fagráðuneytis. Fjármálaráðuneytið sendir einnig bréf til ráðuneyta um verklag rammafjárlagagerðarinnar, leiðsögn um framsetningu á rammatillögum og nánari tímaáætlun þar sem koma fram allir helstu verkþættir sem þarf að vinna og ákvarðanir sem þarf að taka, hverjir gera það og hvenær. Að lokinni greiningu á útgjaldahorfum næsta árs og yfirferð á erindum frá stofnunum skila fagráðuneytin rammatillögum sínum til fjármálaráðuneytisins um miðjan mars. Á þessu stigi beinist athyglin einkum að útgjöldum sem eru skuldbundin að óbreyttu, s.s. vegna gildandi laga, fyrri ákvarðana ríkisstjórnar eða niðurfellingar útrunninna fjárveitinga, en síður að tillögum um framlög til nýrra verkefna. Gildandi útgjaldarammar eru þá grunnviðmiðunin fyrir þeim tillögum. Fjármálaráðuneytið vinnur úr þessu útgjaldamati fagráðuneytanna og setur fram margs konar aðrar áætlanir því til viðbótar, einkum um kerfislæga og útreiknaða útgjaldaþætti á borð við vaxtagjöld, lífeyrisskuldbindingar, barnabætur o.þ.h. Samhliða þessu er lagt frummat á tekjuhorfur næsta árs og þar með á afkomuhorfurnar.

2. áfangi, stefnumörkun: apríl
Um þetta leyti vinnur fjármálaráðuneytið að frumdrögum langtímaspár um þróun gjalda og tekna til næstu fjögurra ára. Er þá í fyrstu gengið út frá gildandi lögum, óbreyttri stefnu stjórnvalda og spá um þróun helstu efnahagsforsendna, s.s. um hagvöxt. Fjármálaráðherra mótar nú tillögur um stefnumörkun í ríkisfjármálum næsta árs með hliðsjón af greiningunni á útgjalda- og tekjuhorfunum og langtímaáætluninni. Ráðherranefnd um ríkisfjármál og ríkistjórnin afgreiða síðan tillögurnar. Er þá vanalega stefnt að tilteknu markmiði um afkomu ríkissjóðs og þar með að tilteknu útgjaldaþaki. Í kjölfarið leggur fjármálaráðherra fyrir tillögur um breytingar á gildandi útgjaldarömmum ráðuneyta. Til að samræma áherslur í efnahags- og ríkisfjármálum og forgangsröðun ráðuneyta um ný verkefni þarf þá oft að leita leiða til að hagræða í ríkisstarfseminni eða færa fé frá verkefnum sem hafa minni forgang. Í útgjaldarömmum ráðuneyta er því vanalega gert ráð fyrir tilteknum aðhaldsmarkmiðum, sem sum árin hafa verið ætluð til að vega á móti framlögum til nýrra verkefna og aukins umfangs en önnur árin hafa verið ætluð til að vega einnig upp einhvern hluta af skuldbundnum útgjöldum. Á þessum tíma ræðir fjármálaráðherra við aðra ráðherra um hvernig leysi megi úr ýmsum málum í tengslum við rammana. Að þeim viðræðum loknum afgreiðir ríkisstjórnin útgjaldaramma ráðuneytanna og er sá fundur vanalega í seinni hluta apríl.

3. áfangi, útfærsla ráðuneyta: maí - júní
Í þriðja áfanga fjárlagagerðarinnar fer fram forgangsröðun ráðuneyta á verkefnum sínum innan settra ramma og útfærsla á fjárveitingum og fjárreiðum í einstökum atriðum. Jafnframt útfæra ráðuneytin nánar markmið um hagræðingu og aðhald í útgjöldum þegar skapa þarf fjárhagslegt svigrúm fyrir ný verkefni. Við forgangsröðun og útfærslu ráðuneyta koma fram ýmis álitamál sem leyst er úr í samvinnu við fjármálaráðuneytið eftir eðli máls hverju sinni. Á því stigi geta ráðuneytin einnig þurft að afla ýmissa áætlana og viðbótarupplýsinga frá stofnunum. Um þetta leyti er einnig gengið frá áætlunum ríkisfyrirtækja í B-hluta og lánastofnana í C-hluta, auk þess sem aflað er upplýsinga um fyrirhugaða lánsfjármögnun ýmissa opinberra aðila. Ráðuneytin ljúka við endanlegan frágang á fjárlagatillögum sínum í byrjun júní. Fjármálaráðuneytið fer yfir tillögurnar, kannar hvort lögbundnum skyldum um fjárframlög sé fylgt eftir, hvort fjárhagsleg áhrif aðhaldsaðgerða eru raunhæf og hvort útfærslan uppfylli kröfur um tæknilega framsetningu. Ef veikleikar eru taldir vera í tillögunum getur þurft að gera á þeim breytingar til að ráða bót á því.

4. áfangi, vinnsla fjárlagafrumvarps: ágúst - september
Í júlí standa yfir sumarleyfi hjá Stjórnarráðinu. Að þeim loknum, í byrjun ágúst, endurskoðar fjármálaráðuneytið efnahagsforsendur fyrir tekju- og gjaldahlið frumvarpsdraganna í ljósi nýrra upplýsinga og ákvarðar endanlega reikniforsendur fyrir áætlunum um helstu kerfislægu útgjaldaþættina, eins og lífeyristryggingar, sjúkratryggingar, atvinnuleysisbætur, fæðingarorlof o.fl. Þá reiknar fjármálaráðuneytið launa- og verðlagsforsendur næsta árs endanlega inn í fjárveitingar einstakra verkefna og stofnana í samræmi við kjarasamninga og verðlagsspár. Fyrir miðjan ágúst eru endurskoðaðar horfur um afkomu ríkissjóðs kynntar fyrir ríkisstjórn. Hafi þær breyst frá upphaflegu markmiði við setningu útgjaldaramma kunna einnig að vera lagðar fyrir tillögur um hvernig brugðist verði við því, t.d. með frekari niðurgreiðslu skulda ef afkoman hefur batnað eða með aðhaldsaðgerðum ef hún hefur versnað. Að endingu eru teknar ákvarðanir um lánsfjárráðstafanir á komandi ári. Fjármálaráðuneytið uppfærir þá langtímaáætlun í ríkisfjármálum í samræmi við ákvarðanir ríkisstjórnarinnar. Þessu næst tekur við vinna við frágang á talnabálki allra hluta frumvarpsins, s.s. lagagreinar, sundurliðanir, séryfirlit og hvers kyns töfluyfirlit. Þegar endanlegur talnagrunnur liggur fyrir undir lok ágúst er hafist handa við að semja greinargerð frumvarpsins þar sem kynnt eru stefnumið og áherslur, farið yfir efnahagsaðstæður með alþjóðlegum samanburði og raktar skýringar á forsendum og breytingum í fjárreiðum yfirstandandi og komandi árs. Þeirri vinnu lýkur með framlagningu frumvarps til fjárlaga í byrjun október ár hvert.

5. áfangi, umfjöllun Alþingis: október - desember
Eftir fyrstu umræðu fjárlagafrumvarpsins er því vísað til fjárlaganefndar. Fjármálaráðuneytið kynnir helstu atriði frumvarpsins fyrir fjárlaganefndinni og í kjölfarið heldur nefndin fundi með fagráðuneytunum sem skýra nánar málefnaáherslur, forsendur og breytingar á þeim sviðum sem að þeim snúa. Á sama hátt kunna fjármál ráðuneyta eða einstök mál í frumvarpinu að vera kynnt fyrir viðkomandi fagnefndum þingsins, enda skila þær áliti sínu til fjárlaganefndar. Hlutverk þingsins felst í fyrsta lagi í því að fjalla um pólitísk stefnumið í tengslum við frumvarpið. Í öðru lagi er það mikilvægur þáttur í eftirliti þingsins með fjárstjórnarvaldi sínu að fara ítarlega yfir allar forsendur frumvarpsins og fer sú vinna að mestu leyti fram í fjárlaganefnd. Við þá skoðun kallar nefndin til fundar við sig stofnanir, fulltrúa félagasamtaka og sveitarfélaga og ýmsa aðra aðila til að afla nánari upplýsinga og kynna sér sjónarmið þeirra. Í samræmi við verklagsreglur rammafjárlagagerðarinnar bera stofnanir hins vegar ekki upp fjárveitingatillögur við fjárlaganefndina heldur við sín ráðuneyti. Þar sem ríkisstjórn starfar í umboði þingmeirihluta eru vanalega ekki samþykktar aðrar breytingartillögur við fjárlagafrumvarpið en þær sem lagðar eru fram af stjórnarmeirihluta í fjárlaganefnd. Þær tillögur taka þá mið af stefnu ríkisstjórnarinnar í ríkisfjármálum. Þau tilefni sem þykja vera til breytinga við 2. eða 3. umræðu frumvarpsins eru rædd á milli fjármálaráðherra og viðkomandi ráðherra. Fjármálaráðherra leggur fyrir ríkisstjórn slíkar breytingartillögur og sendir síðan fjárlaganefnd erindi um breytingar í umboði hennar. Venja er að þingið afgreiði breytingartillögur við gjaldahlið A-hluta ríkissjóðs í 2. umræðu en breytingartillögur við aðra hluta frumvarpsins í 3. umræðu, s.s. tekjuhlið, lánsfjárheimildir og fjárreiður fyrirtækja í B-hluta og lánastofnana í C-hluta.

6. áfangi, endurskoðun í fjáraukalögum: janúar - desember á fjárlagaárinu
Áform og áætlanir fjárlaga byggjast á margvíslegum þáttum efnahagsþróunar, t.d. hagvexti, vaxtastigi, veltu og verðlagi, forsendum um launakjör ríkisstarfsmanna og um magnstærðir á borð við fjölda einstaklinga og aldurskiptingu sem hafa áhrif á útstreymi úr bótakerfum og tilfærsluframlögum ríkisins. Erfitt getur verið að spá fyrir um slíkar forsendur með mikilli vissu og hvernig þær ráðast af hagsveiflum efnahagslífsins. Þegar líður á fjárlagaárið fer því vanalega fram endurskoðun á helstu forsendunum. Einnig getur þurft að taka tillit til útgjalda sem eru óvænt eða voru ófyrirséð við afgreiðslu fjárlaga og nýrra ákvarðana og stefnumörkunar ríkisstjórnar í samræmi við pólitískt mat á hverjum tíma. Að því marki sem um er að ræða erindi um framlög í fjáraukalögum frá ráðuneytum eða stofnunum er framsetning mála og umfjöllun um þau með sama hætti og á við um fjárlagatillögur. Tímaáætlun fjárlagaferlisins miðast við að staðið hafi verið skil á öllum slíkum málum í lok maí eða byrjun júní. Eftir að fjármálaráðuneytið hefur yfirfarið málin í byrjun ágúst leggur fjármálaráðherra frumvarp til fjáraukalaga fyrir ríkisstjórnina. Í samræmi við lög um fjárreiður ríkisins tekur efni frumvarpsins einkum til breytinga á rekstrarskilyrðum ríkissjóðs, t.d. vegna kjarasamninga á árinu, eða ófyrirséðra útgjalda t.d. vegna náttúruhamfara. Frumvarp til fjáraukalaga fyrir yfirstandandi ár er lagt fram á Alþingi samhliða frumvarpi til fjárlaga fyrir næsta ár og er vanalega fjallað um frumvörpin með svipuðum hætti og á sama tíma á Alþingi.